Oleh: Dr. Reinhard Tololiu — Kajari Tomohon
Lon L. Fuller, seorang ahli hukum dari Harvard, pernah mengingatkan bahwa hukum yang baik bukan hanya aturan yang diumumkan kepada masyarakat. Hukum juga harus jelas, konsisten, dan bisa dijalankan dalam kehidupan nyata.
Kalau aturan tidak jelas, orang akan bingung dan mudah dirugikan. Di sinilah masalah pekerja sektor publik fleksibel di Indonesia terlihat. Negara sudah memberi nomenklatur baru, tetapi belum sepenuhnya menyiapkan aturan yang lengkap dan jelas untuk status baru itu.
Hal ini tampak dalam kebijakan PPPK Paruh Waktu setelah lahirnya Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN. Masalah yang muncul bukan karena negara tidak punya niat memperbaiki keadaan, tetapi karena aturan hukum bergerak lebih lambat daripada kenyataan di lapangan. Perubahan terjadi cepat, sementara dasar hukumnya belum sepenuhnya siap mengikuti.
Sebenarnya, perubahan ini lahir dari kebutuhan yang nyata. Pemerintah ingin mengakhiri sistem tenaga honorer yang selama ini dianggap bermasalah. Pada saat yang sama, pemerintah juga ingin menjaga pelayanan publik tetap berjalan walaupun kondisi keuangan negara dan daerah terbatas. Dari sinilah muncul sistem baru yang menempatkan PPPK sebagai bagian dari ASN bersama PNS. Namun dalam praktiknya, PPPK Paruh Waktu masih berada di posisi yang serba tanggung.
Di satu sisi, mereka diakui sebagai bagian dari aparatur negara. Namun di sisi lain, soal gaji, tunjangan, dan hak-hak kesejahteraan lain sering kali masih diperlakukan dengan cara yang belum sama seperti aparatur negara pada umumnya. Masalah ini semakin terasa ketika membahas hal-hal dasar seperti gaji, tunjangan, dan Tunjangan Hari Raya, karena semua itu berkaitan langsung dengan aturan anggaran yang sangat ketat.
Kalau dilihat dari aturan pusat, memang ada dasar hukumnya. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 menegaskan bahwa ASN terdiri dari PNS dan PPPK, serta memerintahkan penataan tenaga non-ASN. Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2018 mengatur manajemen PPPK secara umum. Lalu Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2026 menjadi dasar umum untuk THR dan gaji ke-13 bagi aparatur negara. Selain itu, Peraturan Presiden Nomor 98 Tahun 2020 jo Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2024 mengatur gaji dan tunjangan PPPK.
Namun masalahnya, istilah PPPK Paruh Waktu justru lebih banyak muncul dalam aturan teknis, seperti Keputusan Menteri PANRB Nomor 16 Tahun 2025, PMK Nomor 13 Tahun 2026, Surat Edaran Mendagri Tahun 2025, dan Surat Edaran BKN Tahun 2025. Artinya, persoalan penting tentang status, hak, dan kesejahteraan pegawai ini belum sepenuhnya diatur secara kuat dalam aturan yang lebih tinggi dan lebih menyeluruh. Akibatnya, muncul celah dan kebingungan dalam pelaksanaannya.
Ahli sosiologi Max Weber pernah menjelaskan bahwa birokrasi modern mendapat kepercayaan karena memiliki aturan yang rasional dan tertata. Tetapi aturan yang terlalu kaku juga bisa berubah menjadi beban bila kehilangan rasa keadilan. Dalam kasus PPPK Paruh Waktu, hal itu terlihat jelas. Secara hukum mereka disebut ASN, tetapi dalam urusan gaji dan penganggaran, mereka kadang masih diperlakukan seperti tenaga jasa atau sangat bergantung pada kemampuan keuangan daerah masing-masing. Akibatnya, mereka berada di posisi yang tidak jelas: sudah bukan honorer lama, tetapi juga belum sepenuhnya diperlakukan setara sebagai aparatur negara.
Di sinilah letak persoalan utamanya. Negara hukum menuntut adanya kepastian. Kepastian hanya bisa lahir jika aturan dari atas sampai ke bawah tersusun rapi dan saling mendukung. Kalau ada kekosongan atau celah, maka pemerintah daerah biasanya harus memakai diskresi untuk mencari jalan keluar. Dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, diskresi memang diperbolehkan untuk mengatasi keadaan mendesak, mengisi kekosongan hukum, atau menjamin manfaat bagi masyarakat. Tetapi diskresi bukan pengganti aturan hukum yang lengkap.
Kalau hak-hak dasar pekerja publik seperti gaji dan tunjangan bergantung pada keberanian kepala daerah, kemampuan keuangan daerah, atau tafsir yang berbeda-beda di tiap wilayah, maka keadilan menjadi tidak sama. Ada daerah yang bisa memberi perlindungan lebih baik, tetapi ada juga daerah yang hanya mampu memberi sangat sedikit. Padahal hak dasar aparatur negara seharusnya tidak bergantung pada untung-untungan daerah tempat ia bekerja. Hak itu seharusnya dijamin secara adil dan setara oleh negara.
Karena itu, masalah PPPK Paruh Waktu tidak cukup dilihat hanya sebagai soal administrasi. Masalah ini juga menyangkut keadilan, kepastian hukum, dan penghormatan terhadap martabat pekerja. Negara memang bisa menghapus istilah “honorer”, tetapi kalau ketidakpastian yang lama masih tetap ada dalam bentuk baru, maka yang berubah hanya nama, bukan keadilannya.
Pelajaran dari Fuller tetap penting. Hukum kehilangan wibawanya bukan hanya saat hukum itu keras atau tidak adil, tetapi juga saat hukum itu kabur, timpang, dan tidak bisa memberi pegangan yang jelas bagi orang yang hidup di bawahnya. Karena itu, reformasi birokrasi yang benar tidak cukup hanya mengganti istilah dan status. Reformasi harus diikuti dengan penyelarasan penuh antara UU ASN, peraturan pemerintah, kebijakan anggaran pusat, dan aturan teknis pelaksanaan. Tujuannya agar pekerja sektor publik fleksibel tidak terus berada di wilayah abu-abu yang membuat hak dan martabat mereka lemah.
Pada akhirnya, negara hukum yang baik bukan negara yang hanya cepat memberi nomenklatur baru, tetapi negara yang sungguh-sungguh memberi jaminan yang jelas. Memberi nama saja hanya menciptakan kesan tertib. Tetapi memberi perlindungan yang nyata itulah yang menghadirkan keadilan. Dalam soal aparatur publik yang fleksibel ini, negara akan dinilai bukan dari istilah yang dibuatnya, melainkan dari kemampuannya memastikan bahwa setiap status hukum benar-benar membawa perlindungan yang
rasional dan tertata. Tetapi aturan yang terlalu kaku juga bisa berubah menjadi beban bila kehilangan rasa keadilan. Dalam kasus PPPK Paruh Waktu, hal itu terlihat jelas. Secara hukum mereka disebut ASN, tetapi dalam urusan gaji dan penganggaran, mereka kadang masih diperlakukan seperti tenaga jasa atau sangat bergantung pada kemampuan keuangan daerah masing-masing. Akibatnya, mereka berada di posisi yang tidak jelas: sudah bukan honorer lama, tetapi juga belum sepenuhnya diperlakukan setara sebagai aparatur negara.
Di sinilah letak persoalan utamanya. Negara hukum menuntut adanya kepastian. Kepastian hanya bisa lahir jika aturan dari atas sampai ke bawah tersusun rapi dan saling mendukung. Kalau ada kekosongan atau celah, maka pemerintah daerah biasanya harus memakai diskresi untuk mencari jalan keluar. Dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, diskresi memang diperbolehkan untuk mengatasi keadaan mendesak, mengisi kekosongan hukum, atau menjamin manfaat bagi masyarakat. Tetapi diskresi bukan pengganti aturan hukum yang lengkap.
Kalau hak-hak dasar pekerja publik seperti gaji dan tunjangan bergantung pada keberanian kepala daerah, kemampuan keuangan daerah, atau tafsir yang berbeda-beda di tiap wilayah, maka keadilan menjadi tidak sama. Ada daerah yang bisa memberi perlindungan lebih baik, tetapi ada juga daerah yang hanya mampu memberi sangat sedikit. Padahal hak dasar aparatur negara seharusnya tidak bergantung pada untung-untungan daerah tempat ia bekerja. Hak itu seharusnya dijamin secara adil dan setara oleh negara.
Karena itu, masalah PPPK Paruh Waktu tidak cukup dilihat hanya sebagai soal administrasi. Masalah ini juga menyangkut keadilan, kepastian hukum, dan penghormatan terhadap martabat pekerja. Negara memang bisa menghapus istilah “honorer”, tetapi kalau ketidakpastian yang lama masih tetap ada dalam bentuk baru, maka yang berubah hanya nama, bukan keadilannya.
Pelajaran dari Fuller tetap penting. Hukum kehilangan wibawanya bukan hanya saat hukum itu keras atau tidak adil, tetapi juga saat hukum itu kabur, timpang, dan tidak bisa memberi pegangan yang jelas bagi orang yang hidup di bawahnya. Karena itu, reformasi birokrasi yang benar tidak cukup hanya mengganti istilah dan status. Reformasi harus diikuti dengan penyelarasan penuh antara UU ASN, peraturan pemerintah, kebijakan anggaran pusat, dan aturan teknis pelaksanaan. Tujuannya agar pekerja sektor publik fleksibel tidak terus berada di wilayah abu-abu yang membuat hak dan martabat mereka lemah.
Pada akhirnya, negara hukum yang baik bukan negara yang hanya cepat memberi nomenklatur baru, tetapi negara yang sungguh-sungguh memberi jaminan yang jelas. Memberi nama saja hanya menciptakan kesan tertib. Tetapi memberi perlindungan yang nyata itulah yang menghadirkan keadilan. Dalam soal aparatur publik yang fleksibel ini, negara akan dinilai bukan dari istilah yang dibuatnya, melainkan dari kemampuannya memastikan bahwa setiap status hukum benar-benar membawa perlindungan yang jelas, adil, dan setara.(tino)